Es herrscht nach wie vor eine hitzige Debatte über die Kosten und Vorteile der Globalisierung. Auf dem jüngsten G8-Gipfel standen dabei vor allem die Themen Steuervorschriften und Transparenz im Mittelpunkt. Professor Dani Rodrik erörterte unlängst im Gespräch mit Schroders seine Ansichten über die Zukunft der Globalisierung und ihre Folgen für den Nationalstaat.
Das Fortschreiten der Globalisierung erscheint bisweilen unumkehrbar und nicht mehr beherrschbar. Der globalisierte Handel hat zwar für eine große Anzahl Menschen in der Welt mehr Wohlstand gebracht. Wir alle sind aber auch mit seinen kontroversen Aspekten vertraut, etwa die Tatsache, dass multinationale Konzerne in verschiedenen Ländern agieren, um ihre Steuerlast zu minimieren, oder ihre Produktion in billigere Herstellungszentren zu verlagern. Die Menschen mögen sich gegenüber solchen Trends ohnmächtig fühlen. Doch wenn die Auswirkungen der Globalisierung einen zu großen Schaden anrichten – wie im Falle der Weltfinanzkrise – wenden wir uns nach wie vor unseren nationalen Regierungen zu, damit diese die Lage retten.
Das zentrale Thema von Professor Rodrik sind die Spannungen, die zwischen dem Globalisierungsbestreben der Wirtschaft , dem Wunsch der Länder, ihre Souveränität zu behalten, und dem Erfordernis der demokratischen Legitimation bestehen. Laut Rodrik ist es wohl möglich, zwei dieser Aspekte zu vereinen, der Versuch, alle drei zu berücksichtigen, führt jedoch unweigerlich zu Problemen – sei es in Form eines wirtschaftlichen Scheiterns oder politischer Unrechtmäßigkeit. Rodrik spricht hier von einem „Trilemma“, dem die Weltwirtschaft gegenübersteht, und er ist der Meinung, dass schwierige Kompromisse nötig sein werden, um die Globalisierung in geordneten Bahnen halten zu können.
China – kontrollierte Globalisierung
Rodrik nutzt in seiner Darstellung die Bleistift -Analogie von Milton Friedman. Diese legt das komplexe System dar, das erforderlich ist, um die verschiedenen Rohstoffe für die Herstellung eines einfachen Bleistifts aus der ganzen Welt zusammenzutragen. Das Beispiel zeigt, wie die freien Märkte Menschen und Länder bei der Herstellung von Waren zur Kooperation anregen, damit die Verbraucher dann anschließend billige Bleistifte kaufen können. Rodrik gibt jedoch zu bedenken, dass viele der heute hergestellten Bleistifte in China produziert wurden und dieser Umstand zum Teil sicherlich auf diverse Marktkräfte zurückzuführen ist. Er beruht jedoch auch auf der Entscheidung der chinesischen Regierung, eine Bleistiftindustrie aufzubauen. Er erklärt, dass das „Wirtschaftswunder“ und die Produktionserfolge Chinas größtenteils der Politik zu verdanken sind, die die Regierung unter anderem in Bezug auf wirtschaftliche Neuordnung, Staatsfinanzierung, Subventionen und Kapitalflusssteuerung verfolgt. Zudem habe sich China die Marktkräfte sehr effektiv zunutze gemacht, durch eine entschlossene Staatsführung und staatliche Interventionen aber gleichzeitig dafür gesorgt, dass die Globalisierung zum Wohle des Landes wirkt.
Obwohl China seinen Eintritt in die Weltwirtschaft sehr erfolgreich bewerkstelligt hat, läuft das Land angesichts mangelnder Demokratie laut Rodrik Gefahr, im Zuge seiner Wachstumsschwäche mit anderen Problemen konfrontiert zu werden. Das Volk in China möge den autokratischen politischen Status quo akzeptieren, solange die Wirtschaft wächst und sie an den Früchten dieses Wachstums teilhaben kann. Ein schwaches Wachstum oder Nullwachstum dürfte indes Forderungen nach einem politischen Wandel befeuern.
Wie sollte auf die Herausforderungen der Globalisierung reagiert werden?
Die Globalisierung – so die Behauptung Rodriks – funktioniert am besten, wenn sie nicht zu weit getrieben wird. Dies ermöglicht es nationalen Regierungen, sich einen angemessenen Spielraum für eine eigene Politikgestaltung zu bewahren. Die Hyperglobalisierung, in deren Rahmen der freie Markt seine Kräfte ungebremst entfalten kann, wird letztlich in einer Legitimierungskrise münden, da sie vielfach das untergräbt, für das der Staat in den Augen seiner Bürger verantwortlich ist: etwa Vorschriften zu Finanzmarkt- oder Produktsicherheit, ein gerechtes Steuersystem, Umverteilung und institutionelle Praktiken wie die Tarifverhandlungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern.
Das Ignorieren der durch die Globalisierung verursachten Probleme ist für die politischen Entscheidungsträger daher unmöglich. Eine mögliche Lösung wäre die länderübergreifende Harmonisierung von Gesetzen. Dabei besteht allerdings die Gefahr, dass verschiedenen Ländern Gesetze auferlegt werden, die für sie ungeeignet sind. Eine weitere Möglichkeit wäre, das Ausmaß der Globalisierung zu begrenzen. Dies ginge allerdings zu Lasten eines Teils der Gewinne, die der globalisierte Handel ermöglicht.
Aus der Vergangenheit lernen
Rodrik erklärte, dass sich mehrere Länder bei der Formulierung einer Antwort auf die Herausforderungen der Globalisierung von der Vergangenheit inspirieren lassen. Vor dem Ersten Weltkrieg wurde mit dem Goldstandard der erste Versuch einer Art von Globalisierung unternommen. Die transnationalen Vorschriften, die dabei geschaffen wurden, ermöglichten den freien Fluss von Kapital und Waren. Allerdings wurde dadurch der politische Gestaltungsspielraum der beteiligten nationalen Regierungen begrenzt. Man kann in diesem Fall also von einer „goldenen Zwangsjacke“ sprechen. Rodrik betont, dass diese Art von System in der Vergangenheit stets unvereinbar mit den Anforderungen des Demokratieprinzips war. Er verweist dabei insbesondere auf den unseligen Versuch Großbritanniens Anfang der 1930er-Jahre, zum Goldstandard zurückzukehren. Die Regierung musste feststellen, dass es so unmöglich war, den wachsenden Ansprüchen einer größer gewordenen Wählerschaft und organisierten Arbeiterschaft gerecht zu werden. Ähnliches erfuhr Argentinien mit seiner in den 90ern verfolgten „Zwangsjackenpolitik“, die das Land 2001/02 im Zuge öffentlicher Massenproteste aufgegeben musste.
Das zweite Beispiel, dass Rodrik anführt, war das hinsichtlich der Maximierung der demokratischen Legitimation erfolgreichere Bretton-Woods-System der Nachkriegszeit. So räumte Bretton Woods Freiraum für die Entwicklung von Sozialstaaten ein und ermöglichte es den politischen Entscheidungsträgern, bei Bedarf antizyklische Maßnahmen zu ergreifen. Da Bretton Woods nur mit Kapitalkontrollen funktionierte, war es jedoch eine explizit unvollständige Version der Globalisierung. Das begleitende GATT-Handelsabkommen bezog sich zudem ausschließlich auf Fertigungsmärkte und Industrieländer und ließ damit nur eine begrenzte Liberalisierung des Handels zu.
Nach dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems starteten die politischen Entscheidungsträger ein ambitioniertes wirtschaftliches Liberalisierungsprogramm, in dessen Zuge sich die Länder für den internationalen Handel und die globalen Finanzmärkte öffneten. Während dies einer ganzen Reihe von Staaten zugute kam, profitieren einige in diesem Umfeld deutlich besser als andere. Für Rodrik zeigt das Beispiel China, dass die erfolgreichsten Länder im Globalisierungswettlauf grundsätzlich diejenigen mit einem System sind, das enger an Bretton Woods angelehnt ist – und nicht etwa die, die sich für vollständige Offenheit unter dem Regime der Welthandelsorganisation entschieden haben.
Rodrik nennt auch eine dritte Möglichkeit zur Steuerung der Globalisierung, die darin besteht, ein System transnationaler Governance-Strukturen einzurichten und dabei globale Institutionen zu schaffen, die nationale Entscheidungen übergehen würden. Er räumt ein, dass eine solche Strategie beträchtliche Einschnitte in der nationalen Selbstbestimmung erfordern und den individuellen politischen Gestaltungsspielraum der Länder einschränken würde. Des Weiteren besteht die Gefahr, dass die globalen Institutionen ohne Rechenschaftspflicht agieren würden, da die Demokratie auf nationaler Ebene verbleibt. Rodrik selbst vertritt die Meinung, dass Demokratie und nationale Selbstbestimmung Vorrang haben müssen.
Das Beispiel Eurozone
Die Erfahrungen der Eurozone zeigen deutlich die Schwierigkeit einer Lösung für das Trilemma, wenn man sieht, wie schwer sich die politischen Entscheidungsträger dort tun, die hohen Anforderungen der Einheitswährung und des Binnenmarktes mit der Notwendigkeit der Wahrung von nationaler Souveränität und Demokratie in Einklang zu bringen. Während die finanzielle Integration der Eurozone zügig verlief, hinkte auf der anderen Seite der Aufbau von Institutionen nach, die mit dem entsprechenden Volksmandat diese Integration überwachen. Als die Eurokrise zuschlug, standen diese jungen Institutionen ohne allgemein anerkannte Legitimation da, und die nationale Identität rückte einmal mehr wieder in den Vordergrund. Rodrik sieht in der Idee, sich stärker der Art von Fiskal- und politischer Union zu nähern, die die Stabilität und demokratische Rechenschaftspflicht der Währungsunion garantieren würde, nur ein Lippenbekenntnis, da die Staaten nach wie vor in erster Linie ihre individuelle Souveränität wahren und die Kontrolle über ihre eigenen Steuer- und Ausgabenpläne nicht aufgeben möchten.
Momentan bleibt die Eurozone also bei ihrer Zwangsjackenpolitik, wobei sich Brüssel und Berlin der politischen Gestaltungskompetenz von Ländern wie Griechenland quasi bemächtigen und ihnen die Bedingungen diktieren, zu denen sie in der Eurozone bleiben dürfen. Rodrik zweifelt daran, ob diese Strategie auf Dauer tragbar sein kann, da mit ihr soziale Unruhen riskiert werden. Diese könnten dazu führen, dass ein Land die Eurozone trotzdem verlässt, vor allem wenn durch das politische Diktat aus Brüssel ein weiterer wirtschaftlicher Abstieg zu drohen scheint. Er fügt hinzu, dass es die Furcht vor dem Unbekannten ist, die die Eurozone momentan zusammenzuhalten scheint; man könne aber nicht darauf vertrauen, dass dieser Zustand ewig anhält. Nach Ansicht von Rodrik dürfte sich der wirtschaftliche Verfall von Ländern wie Griechenland oder Spanien bei einem Verbleib im aktuellen System noch weitere zwei oder drei Jahre hinziehen. Würden diese Staaten allerdings aus dem Euro austreten – und die richtigen Entscheidungen treffen, etwa bezüglich einer Abwertung und Kapitalkontrollen – könnte ihnen laut Rodrik in ungefähr einem Jahr die wirtschaftliche Wende gelingen.
Gewinner und Verlierer in der Weltwirtschaft
Rodrik erklärt, dass es angesichts der aktuellen Probleme schwer ist, für die Zukunft der Weltwirtschaft optimistisch zu sein. Er glaubt aber, dass weltweit mit sehr unterschiedlichen Ergebnissen zu rechnen sein wird. Laut Rodrik gibt es vier zentrale Eigenschaft en, die den relativen Erfolg eines Landes in der globalisierten Wirtschaft garantieren dürften.
- Als erstes nennt Rodrik eine geringe Verschuldung (wobei der privaten und öffentlichen Verschuldung jeweils die gleiche Bedeutung beigemessen wird), da ein hoher Schuldenberg bekanntlich Umverteilungskonflikte verstärkt, Investitionen verdrängt, den Spielraum für eine antizyklische Fiskalpolitik schmälert und am Ende höhere Steuern erforderlich und die nationale Politik zur Geisel der Finanzmärkte macht.
- Zweitens sieht er Länder mit einem großen Binnenmarkt besser aufgestellt als solche mit hohen externen Ungleichgewichten, da Handelsungleichgewichte eine Quelle der Instabilität sind und ein Wachstum durch Exporte zu erschweren scheinen.
- Drittens führte Rodrik eine robuste Demokratie als wichtigen Erfolgsfaktor an, da sie für das Konfliktmanagement als stabiler Mechanismus funktioniert.
- Die vierte Voraussetzung besteht in einer gesunden Beziehung zwischen Staat und Wirtschaft und einer fortlaufenden Zusammenarbeit, um Chancen und Hindernisse zu identifizieren, neue Technologien zu entwickeln und in neue Branchen zu diversifizieren.
Eine zentrale Herausforderung für die Weltwirtschaft besteht laut Rodrik darin, dass nur sehr wenige Länder alle vier Voraussetzungen erfüllen und sich einige Länder in einer besseren Position befinden werden als andere. Er nennt Brasilien, Indien und Südkorea als die Länder, die zu den relativen Gewinnern zählen dürften. Hingegen betrachtet er China und die Türkei mit ihren hohen externen Ungleichgewichten (die allerdings in die jeweils entgegengesetzte Richtung gehen) als relative Verlierer.
Die Zukunft der Globalisierung – drei Szenarien
- Als positiv würde Rodrik ein Szenario werten, in dem die Trade-offs zwischen Globalisierung, nationaler Souveränität und demokratischer Legitimation ausdrücklich anerkannt werden. Seines Erachtens könnte dies die Entwicklung einer kontrollierten Form von Globalisierung ermöglichen, die es versteht, die Prärogativen beider Seiten – Nationalstaaten und internationale Rechtsordnung – besser miteinander zu vereinen. Was nach Rodriks Ansicht nicht funktioniert, ist der Versuch, den Regierungen globale Vorschriften aufzuzwingen, die jedoch wenig geeignet oder effektiv sind oder Umsetzungsprobleme verursachen.
- Negativ wäre laut Rodrik, wenn die politischen Verantwortlichen dem „Trilemma“ weiter aus dem Weg gingen und versuchten, wie gewohnt weiterzumachen – mit all den unzureichenden Verbesserungen, die für die globale Governance und Koordination bisher gefunden wurden.
- Das dritte und denkbar schlechteste Szenario wäre ein abruptes Ende der Globalisierung mit Rückkehr zum Protektionismus der 30er-Jahre. Rodrik hält dies jedoch für unwahrscheinlich, da die allgemeine politische und wirtschaftliche Denkweise heute deutlich stärker zugunsten offener Märkte ausfällt als noch zu Beginn des 20. Jahrhunderts. Den Schaden, den das Smoot-Hawley-Zolltarif-Gesetz der USA von 1930 anrichtete, als es den Welthandel auf Talfahrt schickte, ist eine der bleibenden Lehren aus der Großen Depression. Überdies gibt es mittlerweile deutlich mehr Mechanismen, die das globale System vor dem Auseinanderbrechen schützen. Sollten die Politiker jedoch gemäß dem zweiten, negativen Szenario versuchen sich hindurchzulavieren, könnten sie dadurch paradoxerweise dafür sorgen, dass dieses dritte Szenario wahrscheinlicher wird.
Das Paradox in Aktion
Abschließend merkt Rodrik an, dass die Notwendigkeit globaler Kooperationen bisweilen überbewertet wird und dass der Erfolg der Globalisierung größtenteils von den gleichen Faktoren abhängt, die auch dem nationalen Wohl dienen. Als Beispiele nannte er Kanada und Schweden, die beide in puncto Handel und Zuwanderung der Weltwirtschaft sehr offen gegenüberstehen, aber nicht die gleichen Integrationsversuche wie die Eurozone unternommen haben. Sowohl Schweden als auch Kanada bleiben unabhängig in der Fiskal- und Geldpolitik und haben ihre eigenen Bankenvorschriften. Beide Länder sind laut Rodrik der Beweis dafür, dass „Globalisierung im großen Stil möglich ist, ohne dabei auf die notwendigen individuellen „Stoßdämpfer“ verzichten zu müssen.“
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